Le XXIe siècle n’a qu’un peu plus de vingt ans. Mais, pour les Européens, il est déjà extrêmement riche sur le plan géopolitique. Grand élargissement, stratégie des sanctions, plans de relance et montée en puissance de l’euro : l’Union essaie de peser sur tous les plans de la scène internationale. Quelles sont ses perspectives alors que la guerre de haute intensité fait son retour dans sa zone d’influence ?
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En l’an 2000, l’Union européenne était encore victime du « syndrome RFA » sur la scène internationale : tout comme l’Allemagne de l’Ouest de l’après-guerre constituait un « géant économique » et un « nain politique », la construction européenne était un vaste ensemble dominé par le droit et l’économie. Introvertie, préoccupée avant tout par le renforcement de son marché intérieur, l’approfondissement de ses solidarités internes et la préparation d’un élargissement à fort enjeu vers les États de l’ancien bloc soviétique, elle laissait les États-Unis prendre le leadership en ce qui concernait la Russie, la guerre dans les Balkans et la lutte contre le terrorisme.
Un peu plus de vingt ans plus tard, l’Union semble toujours en proie à ce décalage entre son statut de première puissance économique mondiale en termes de PIB et son statut de puissance régionale en matière de géopolitique. Mais elle a drastiquement changé de posture : elle souhaite maintenant explicitement définir les conditions de sa propre sécurité et s’est dotée de nombreux outils diplomatiques, industriels, médiatiques et militaires pour le faire. Est-ce suffisant ? Est-ce temporaire ? La guerre en Ukraine va-t-elle refermer cette parenthèse en rendant à l’OTAN le monopole de la sécurité européenne ?
Pour apprécier le chemin parcouru, il est indispensable d’en isoler les jalons principaux — au risque de négliger l’exhaustivité. Pour identifier les nouveaux caps possibles pour la puissance européenne, il est nécessaire de prendre le risque de la prospective, au risque de l’erreur. Mais l’avenir de la puissance européenne mérite qu’on esquisse les portraits possibles du continent dans trente ans.
L’Union européenne depuis 2003 : un nouvel élan ?
Pour l’Union européenne, le court XXIe siècle est marqué par une affirmation de son soft poweret de son hard power, sur la scène régionale comme dans le reste du monde. Quels sont les principaux jalons de ce nouvel élan — qui ne va pas sans contrecoups et soubresauts, comme le Brexit qui prive, en 2020, l’Union d’une puissance internationale financière et militaire conséquente. Nées du refus des conflits armés d’Europe et du monde au XXe siècle, la Communauté puis l’Union européennes se sont littéralement réinventées au XXIe siècle. Plusieurs événements clés le montrent.
Le saut quantitatif et qualitatif du « grand élargissement » (2004)
La construction européenne est née comme une instance de cohésion économique pour l’Europe de l’Ouest contre le bloc de l’Est, sous le parapluie militaire américain. Mais, au XXIe siècle, l’Union européenne a réalisé sa réunification continentale. La plus forte manifestation de cette unification historique a été le grand élargissement de 2004 : cette cinquième vague d’adhésions a marqué un tournant quantitatif, avec l’entrée de dix nouveaux États-membres, et qualitatif avec l’inclusion d’anciennes économies dirigées et d’anciennes dictatures communistes. Qu’on mesure le chemin politique parcouru depuis l’Europe des fondateurs à six États : toutes les anciennes « démocraties populaires » d’Europe centrale et orientale ainsi que trois anciennes « républiques socialistes soviétiques » (RSS) — les trois États baltes parties intégrantes de l’URSS — ont alors rejoint ce qui était, quinze ans auparavant, « l’autre camp ». Si les défis internes, juridiques et budgétaires de cet élargissement sont immenses, d’un point de vue géopolitique, il s’agit d’une projection de puissance inouïe de la part d’une organisation régionale. L’Union a consacré, par sa seule attractivité, la cohésion d’un continent où se livraient des guerres intestines depuis des siècles. Envisagé dans son ensemble, cet élargissement est un nouvel élan pour la présence internationale des Européens : par le Partenariat oriental (2009), ceux-ci entendent donner à leurs principes juridiques et économiques une portée continentale, par le partenariat stratégique avec la Russie et les sommets UE-Chine et par la négociation d’accords renouvelés avec les États-Unis, ils donnent à l’élargissement une portée historique. Forts d’une masse critique et d’une intégration régionale unique en son genre, ils exploitent le relatif retrait américain et russe pour s’affirmer.
Aussi important soit-il, cet élargissement ne suffit pas à guérir l’Europe de son « syndrome RFA » : les Européens abordent la guerre en Irak et la coalition américaine en Afghanistan en ordre dispersé. Ce sont bien plutôt les crises de la longue décennie 2008-2022 qui manifestent la volonté de se poser comme puissance des Européens, avec des limites évidentes.
La naissance de la diplomatie de l’Union
Les Européens ont réussi à se montrer soudés pour affronter la crise financière de 2008 au sein du G7, et réunis par l’urgence de sauver la devise européenne, notamment au moment des crises budgétaires grecque, irlandaise, portugaise et espagnole. Mais l’Union n’était pas véritablement sortie de son registre initial, l’économie. C’est avec le réarmement russe (commencé en 2009) puis l’annexion de la Crimée (en 2014) et enfin la guerre en Ukraine, que l’Union européenne prend conscience de la nécessité de veiller elle-même sur ses intérêts internationaux, y compris sur les plans diplomatiques et militaires. D’un point de vue organique, l’action extérieure de l’Union s’incarne, avec les hauts représentants successifs (Federica Mogherini puis Josep Borell) et l’action des présidents de la Commission européenne (Jean-Claude Juncker puis Ursula von der Leyen). Il est encore renforcé par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE). D’un point de vue doctrinal, le saut est net : l’Union se dote de stratégies internationales, comme la récente (2022) « Boussole stratégique », elle se veut « géopolitique » selon l’expression d’Ursula von der Leyen lors de son entrée en fonction en 2019. Et, du point de vue matériel, elle a créé le Fonds européen de défense (FED) en 2016 sur une proposition de la Commission Juncker pour financer l’effort technologique et capacitaire entre plusieurs États membres.
Un outil de puissance assumé : la stratégie des sanctions
Le domaine où la guérison du « syndrome RFA » est le plus net est la stratégie des sanctions. À mi-chemin entre le soft power et le hard power, ancrée dans les atouts de la puissance européenne (le poids commercial et financier, l’attractivité médicale et bancaire), les sanctions sont devenues le véritable arsenal des Européens pour peser dans les relations internationales. Depuis les années 2000, l’Union définit sa doctrine et ses cibles. Elle met en place des sanctions individuelles, centrées sur les responsables politiques, administratifs et économiques, destinées à faire sentir aux leaders le prix de leurs décisions contre les intérêts et les principes de l’Union européenne. Ainsi, les membres de la junte birmane ou l’élite du régime biélorusse voient leurs avoirs gelés et leur droit à entrer sur le territoire de l’Union suspendu. Les sanctions économiques sont, quant à elles, destinées à priver des secteurs d’accès aux consommateurs, financeurs et fournisseurs européens. C’est le pari des sanctions adoptées et renouvelées depuis 2014 à l’encontre de la Fédération de Russie : accentuer la pression économique pour éviter de financer la politique extérieure russe et couper les approvisionnements technologiques de l’économie de guerre russe. Aujourd’hui, l’Union pèse sur tous les continents en frappant plus de 30 États de sanctions, que ce soit de sa propre initiative ou en transcrivant des sanctions adoptées au sein de l’ONU.
Grand élargissement, extroversion de l’action européenne et stratégie des sanctions ne rendent pas justice à la diversité des initiatives prises dans le domaine géopolitique. Elles ne doivent pas occulter les insuccès, opérationnels (en Afrique), stratégiques (en Ukraine) ou politiques (dissensions internes). Mais le constat est solide : en deux décennies, le géant économique s’est réveillé pour compléter son outil international au service de sa résilience et de son autonomie stratégique.
Trois scénarios pour la place de l’Union en 2050 dans le monde
Pour les décennies qui viennent, l’Union est placée face à des défis internationaux multiples. Les défis structurels sont bien connus et relèvent même de l’histoire : l’Europe est placée, par sa géographie, au contact de puissances impériales anciennes actuellement en résurgence, comme la Fédération de Russie et la République de Turquie. Par construction, l’Union n’a ni l’unité ni la tradition militaire de ces voisins rivaux. L’autre grand défi géopolitique est constitué par le « piège de Thucydide » théorisé par Graham Allison : dans la confrontation entre la « puissance installée » des États-Unis d’Amérique et la puissance montante de la République Populaire de Chine (RPC), quel doit être le positionnement des Européens ? Enfin, l’Union peut-elle sans danger négliger son espace méditerranéen (son flanc sud) au moment où le centre de gravité géopolitique du continent semble se porter à l’est ? Trois scénarios peuvent être imaginés pour esquisser l’avenir de l’Union européenne sur le continent et dans le monde d’un point de vue géopolitique. Les facteurs de ces trois évolutions possibles sont bien plus divers que le strict rapport de force international. Ils comprennent les ruptures technologiques, les dynamiques démographiques, les « surprises stratégiques » et les chocs économiques. La modestie s’impose. Mais elle ne doit pas paralyser la prévision :
Scénario 1 : retour à la case départ
Les deux décennies passées peuvent encore tout à fait figurer dans les manuels d’histoire de l’Europe à paraître en 2050 comme une parenthèse. À l’aune de son histoire, la construction européenne n’a pas l’ADN de la puissance. Bien des phénomènes en cours pourraient précipiter une résurgence durable du « syndrome RFA ».
L’Union européenne a en effet des difficultés conjoncturelles et structurelles évidentes pour faire face à l’adversité internationale. La stratégie russe ne répond pas seulement à une volonté hégémonique personnelle des dirigeants russes. Elle résulte d’un mouvement profond qui vise à garantir des zones d’influence, en Europe centrale, dans le Caucase, en mer Noire, en Baltique et en Arctique. La Fédération de Russie présente un risque géopolitique que l’Union ne peut traiter qu’indirectement par les sanctions en raison de la faiblesse de son autonomie stratégique. De même, l’Union, défiée par la République de Turquie en Méditerranée et en Afrique du Nord, n’a pas les outils, la réactivité ni la volonté de se lancer dans une stratégie d’hégémonie.
L’Union a également dans l’OTAN un outil intégré, efficace et rôdé pour assurer sa propre sécurité, au risque de son affaiblissement comme puissance. Dans un moment de crise multiforme, annonciateur de conflits très durs, l’Union européenne est déjà protégée par l’Alliance atlantique. Consentir des efforts de duplication n’aurait pas de sens. En conséquence, dans ce scénario, les Européens se concentreraient sur leur avantage comparatif, l’économie, pour laisser le leadership de la sécurité de l’Occident aux États-Unis. La volonté « d’autonomie stratégique », déjà mal perçue à l’est du continent, serait promise à une disparition rapide.
Enfin, l’Union se trouve aux périphéries de ce qui promet de constituer le grand champ de confrontation du siècle : l’ère Pacifique. Au nom de la solidarité avec les États-Unis et les valeurs démocratiques, elle ferait alors un effort de discipline au sein du bloc occidental.
Défiés par des voisins rompus à l’exercice de la puissance, protégés par une alliance transatlantique efficace et placés aux marges de la zone la plus conflictuelle du siècle, les Européens seraient fondés rationnellement à revenir au « doux commerce » selon l’expression de Benjamin Constant, sous la protection de l’OTAN. Ils placeraient alors leurs efforts internationaux dans la défense de l’environnement, le développement de nouvelles technologies et l’aide au développement. L’affirmation géopolitique de l’Europe n’aurait été qu’une parenthèse.
Scénario 2 : une puissance européenne à part entière
La deuxième évolution possible est plus ambitieuse. En 2050, l’Union européenne aurait les moyens de peser comme puissance autonome, revendiquant ses propres objectifs, affirmant ses propres principes, défendant ses propres intérêts et assumant elle-même sa sécurité. Car les événements à l’œuvre aujourd’hui peuvent jouer dans un sens bien différent. En d’autres termes, la comparaison de l’Union européenne avec la RFA des années 1960 et 1970 a des limites.
D’une part, le contexte n’est pas nécessairement défavorable à l’élan pris en 2003. L’agressivité conjuguée de la Fédération de Russie et de la République de Turquie pourrait créer, sur le long terme, une véritable prise de conscience géopolitique dans la société civile, dans les communautés d’affaires et dans les classes politiques européennes. La montée en puissance de ces risques hybrides aux frontières de l’Union européenne susciterait une résistance et une résilience sur le long terme. Si plusieurs Rubicons sont franchis (annexion d’une partie importante de l’Ukraine par la Russie, cavalier seul de la Turquie en Méditerranée), les Européens continueront à investir dans leur propre action extérieure, ne serait-ce que parce que l’OTAN ne peut pas lutter dans tous les domaines, médiatiques, juridiques, économiques et technologiques. L’urgence actuelle rend l’OTAN incontournable car incontestablement plus adaptée aux menaces. Mais, sur le long terme, pour la reconstruction de l’Ukraine et le rapport de force avec la Turquie, les Européens ne peuvent pas compter sur une grande réactivité ou un engagement conséquent d’États-Unis absorbés par la puissance chinoise.
D’autre part, les forces internes à l’Union européenne pousseraient à une affirmation d’une certaine forme de puissance autonome. La crise des finances publiques issue des plans de relance face au COVID, la crise économique due à l’inflation énergétique notamment et la crise migratoire, relancée par la guerre en Ukraine, font peser une contrainte très forte sur les ressources européennes. Or l’acquisition d’équipement de défense américain et la contribution financière au maintien de bases américaines en Europe sont dispendieux, sans présenter de retours économiques importants pour la base industrielle et technologique de défense (BITD) en Europe. La rationalité budgétaire et économique de long terme plaide pour le renforcement des capacités, des productions et des entreprises européennes.
Le développement de la puissance européenne pourrait prendre des formes diverses. L’intégration à terme de l’Ukraine dans l’Union européenne nécessiterait une politique turque renforcée en mer Noire. Elle conduirait également rapidement l’Union à se prononcer sur l’élargissement à la Géorgie et de la Moldavie. Ces potentiels élargissements seraient limités d’un point de vue quantitatif. Mais ils seraient importants d’un point de vue qualitatif. En effet, ils positionneraient l’Union comme un acteur de zones de crise récurrentes : le Caucase, le Moyen-Orient, la mer Noire et les Balkans orientaux. En s’élargissant, l’Union se créerait des responsabilités dans des zones où les États-Unis n’auraient ni la capacité, ni les ressources ni la volonté de s’engager durablement.
Scénario 3 : un nouveau Concert européen
Une troisième évolution possible est tracée par la création récente (2022) de la Communauté politique européenne (CPE) rassemblant 44 États d’Europe, bien au-delà des frontières de l’Union européenne. Cette structure peut préfigurer une division du travail entre, d’un côté, une UE qui serait dédiée à l’économie, aux technologies et aux règles de droit, et, de l’autre, un forum proprement géopolitique (la CPE), où se règleraient les différends européens en dehors des canons du droit européen à proprement parler.
Il s’agirait là d’un retour à une forme bien connue des relations internationales en Europe et à proximité : le Concert européen issu du Congrès de Vienne (1815), conçu pour clore l’épopée impériale de Napoléon Ier. La puissance européenne serait alors à concevoir au pluriel, au sein de coalitions mouvantes, plus réduites, moins stables mais plus agiles que la politique extérieure de l’Union européenne.
Les avantages de ce forum souple pourraient apparaître rapidement, aux partisans d’une puissance européenne comme à ses adversaires. En effet, l’autonomie stratégique soutenue par le président français durant son premier mandat suscite la défiance en Europe de l’Est en raison du découplage qu’elle induirait avec l’OTAN. Un forum diplomatique léger tel que la CPE serait aisément articulé avec l’intégration technique de l’OTAN pour résoudre des crises locales. Quant aux souverainistes, ils ne verraient que des avantages à un retour à l’intergouvernemental pur de la CPE. En somme, l’avenir de la puissance européenne serait marqué par la flexibilité (des coalitions), la complémentarité (avec l’OTAN) et la réactivité (par rapport aux institutions de l’UE). Le risque évident est celui de la dilution et de l’inconstance de la puissance européenne. Mais la CPE est prometteuse à l’horizon 2050.
Le XXIe siècle sera-t-il européen ?
Au XXIe siècle, l’Union européenne est et sera vivement concurrencée : l’affirmation apparemment irrésistible de la République populaire de Chine, la montée en puissance des politiques nationales de puissance autour d’elle (Turquie, Russie), la réaffirmation du leadership européen en Europe, etc. Tous ces phénomènes placent l’Union dans une position de compétition. Elle peut sembler inadaptée, car elle est fondée sur le droit et non sur la force, sur la coopération internationale et non sur l’idée nationale, sur le soft power économique et non sur le hard power militaire.
Toutefois, l’Union européenne dispose d’atouts dans les nouvelles relations internationales actuellement en émergence. Les imitations dont elle fait l’objet en attestent : l’intégration régionale poussée des Européens est attrayante, en Asie (avec l’ASEAN et l’APEC) comme en Afrique (avec l’Union africaine) et en Amérique latine (avec le Mercosur). Capacité à dégager des consensus, constance dans les principes, actions à tous les niveaux (et non seulement militaire), l’Union européenne est mieux préparée qu’on ne le dit au temps nouveau où confrontation et coopération ont des frontières poreuses. Le siècle en cours pourrait être celui de l’Union. Si les Européens s’en donnent les moyens.
EurAsia Prospective 